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立法激發鄉鎮人大活力

來源:浙江人大網 作者: 發布時間:2016年08月05日
 近日,省十二屆人大常委會第三十一次會議審議通過《浙江省鄉鎮人民代表大會工作條例》。這是我省第一部全面規范鄉鎮人大工作和建設的地方性法規,為推進鄉鎮人大工作提供了有力的法律保障。
 
 
 
  在廣袤的中國大地上,作為最基層的一級國家政權,鄉鎮人大的工作與億萬農民的關系最密切,它飽含著濃厚的鄉土氣息,就如同滲入到基層民主土壤中的毛須根系,為國家層面的民主政治汲取旺盛的生命力。

  當前,我省鄉鎮人大依法履職,開展了諸多有益探索,特別是財政預算監督、政府實事工程票決、組織代表視察和執法檢查等方面,已經具有鮮明的“浙江符號”。然而,我省鄉鎮人大工作也還存在薄弱環節,全省各地客觀上也存在差異。制定我省鄉鎮人大工作條例,是回應基層人大期待、固化基層有效經驗、改進鄉鎮人大工作,有序引領和推動全省鄉鎮人大工作和建設的迫切要求。

  條例深入總結我省鄉鎮人大工作實踐中行之有效的做法,就鄉鎮人大有關機構職責、會議制度、監督工作以及履職保障等內容作了規定。


全面規范鄉鎮人大機構職責


  背景資料:運行難一直是鄉鎮人大工作的“通病”。調研資料顯示,2009 年,重慶市862 個鄉鎮中,有649 個鄉鎮的人大主席團閉會期間在開展工作,有213 個鄉鎮的人大主席團閉會期間已停止行使職權,人大工作在閉會期間處于癱瘓或半癱瘓狀態。原因在于“專職主席、副主席配備不足”。

  “種了別人的地,荒了自己的田”成了目前鄉鎮人大主席、副主席履職的基本狀態。受制于時間、精力,主席團日常事務沒有專人負責,人大工作成了“副業”。部分鄉鎮人大副主席兼任政府工作,致使行使人大監督權時,既是裁判員,又是運動員,處境尷尬。

  明確鄉鎮人大相關機構的工作職責,是保障鄉鎮人民代表大會工作順利開展的前提。在立法調研過程中,基層對鄉鎮人大主席團的工作職責提出了完善性意見建議,建議應當詳細規定鄉鎮人大主席、副主席的工作職責;同時認為,為更好地開展財政預算決算審查監督,應當在條例中明確規定財政預算審查委員會的產生及其職責。

  條例吸收了這些意見,對鄉鎮人大相關機構及其職責作了明確規定。一是規定了鄉鎮人大主席團的產生和人數,并明確了其在召集和主持鄉鎮人民代表大會會議期間,以及鄉鎮人民代表大會閉會期間的相關職權和工作職責。二是規定鄉鎮人民代表大會設專職主席,并可以設副主席一人至二人;經濟比較發達或者人口較多的鄉鎮應當配備專職副主席。同時,詳細規定了鄉鎮人大主席、副主席的工作職責。三是規定鄉鎮人民代表大會會議根據大會會議議程需要,可以設立財政預算審查委員會,并對其工作職責作了明確。

  為了督促和激勵鄉鎮人大工作人員依法履行職責,條例還規定,具備條件的鄉鎮可以設鄉鎮人民代表大會辦事機構,或者與鄉鎮相關綜合辦事機構合署辦公,并配備專職工作人員;鄉鎮人民代表大會主席、副主席應當依法履行職責;主席團成員不得擔任國家行政機關的職務。


完善鄉鎮人大會議制度


  背景資料:湖南省張家界市永定區人大常委會2013 年關于鄉鎮人大工作的調研報告透露,“從上屆的情況看,有的鄉鎮沒有每年都召開人代會。”還有一些鄉鎮,把人代會與經濟工作會同時開,既有人大代表參加,又有村干部出席,被稱為“兩會合一”。

  四川省廣安市人大常委會調研報告顯示,廣安市三分之一以上的鄉鎮人大主席團沒有堅持做到每季度召開一次主席團會議。有人對此評價稱,“會議主席團,會后沒有團。”

  由此可見,目前鄉鎮人代會開會難現象絕非個例。召開人代會是鄉鎮人大最主要、最根本的履職方式,一旦人代會無法按期召開,鄉鎮人大的職權難免不被束之高閣。

  鄉鎮人大改革和建設應著眼于解決基層實際問題,突出其制度效益,做實鄉鎮人大運行的保障機制和民主程序,關鍵是如何開好鄉鎮人代會,讓鄉鎮人大在基層政權體系中不做“聾子耳朵”。

  立法調研過程中,有的地方提出,合理安排會議次數和會期,明確年初人代會和年中人代會的會議議程,保證代表深入進行審議,是確保鄉鎮人代會取得實效的關鍵。目前,全省有多個鄉鎮一年召開兩次人代會,同時,年初和年中的兩次人代會的會議議程相對固定,可以明確。條例吸收了上述意見,對這些內容都作了明確規定。

  一是明確了會議次數和會期,規定鄉鎮人民代表大會會議一般每年年初和年中各舉行一次,并分別對年初和年中大會會議的主要議程作了明確。

  二是為了提高鄉鎮人民代表大會會議質量,規定鄉鎮人民代表大會應當制定大會議事規則,明確政府工作等各項報告的要求,規范審議和表決等相關事項;主席團應當在大會會議舉行前,做好組織代表開展調研、視察等會前審議以及其他相關準備工作。

  三是規定政府和相關機構負責人應當到會聽取意見,并回答詢問;對代表審議時提出的建議、意見,應當當場予以答復,或者在會后認真研究辦理并及時反饋。


切實加強鄉鎮人大監督工作


  背景資料:2016年1月,寧海縣十七屆人大五次會議第四次全體會議上,由228名代表投票表決,2016年政府10項實事工程名單正式出爐。據介紹,這10項實事工程分別是新農村建設工程、市欠發達地區村莊環境整治建設提升工程等。

  寧海縣實行的實事工程項目票決制由代表提出、由代表票決確定、由代表監督實施、由代表評估結果,是該縣用多年基層實踐總結出的寶貴經驗。2009年12月,寧海縣委發文《關于全面推行鄉鎮政府實事工程代表票決制的指導意見》,2010年票決制推廣到寧海縣所有鄉鎮。2012年10月,寧海縣委又做出一個重大決定,在2013年初開展縣級實事工程人大代表票決制工作。

  近年來,我省溫嶺市在鄉鎮推行預算和重大事項“民主懇談”、寧波市推行鄉鎮人大票決民生工程等舉措為鄉鎮人大工作實踐創新提供了一些新的視角。這表明,鄉鎮人大在現行的法治框架內,可以依法行使實體性職權,并且空間廣闊、民望殷切。條例對相關經驗做法進行了總結提煉,努力讓創新做法的“盆景”,成為全省鄉鎮人大工作發展的“風景”。

  一是規定代表聽取和討論專項工作報告制度,明確鄉鎮人大主席團應當有計劃地安排代表聽取和討論政府專項工作報告,事先應當組織代表對有關工作進行視察或者專題調查研究。

  二是細化執法檢查規定,明確鄉鎮人大主席團可以根據實際需要組織代表進行執法檢查并由主席團提出執法檢查報告,本級人民政府應當及時研究處理并反饋。

  三是規定政府實事工程和重大建設項目票決制,鄉鎮人大主席團應當在組織代表對本級人民政府年度實事工程和重大建設工程項目進行調查研究后,提請鄉鎮人民代表大會決定,并對實施情況進行跟蹤監督和績效評估。

  四是規定財政預算決算審查監督制度,明確鄉鎮人大主席團應當制定財政預算審查批準制度、財政預算執行監督制度和決算監督制度,對政府財政預算決算加強審查和監督。


充分發揮鄉鎮人大代表作用


  背景資料:2014年,浙江按照“全覆蓋、制度化、常活動”的要求,在全省范圍內推動代表聯絡站的建設和運行,已建成代表聯絡站2478個,基本形成覆蓋城鄉的聯絡站網絡體系,打通了人大代表聯系服務群眾的“最后一公里”。

  在此基礎上,全省還規劃建設網上代表聯絡站,實現網上網下全天候、便捷化聯系,人民群眾表達民意的渠道更加通暢。

  鄉鎮人大代表由選民直接選舉產生,代表人民參與行使國家權力、依法管理國家事務。加強鄉鎮人民代表大會工作與建設,必須充分發揮代表的主體作用。

  一是完善代表聯系群眾制度。規定鄉鎮人大主席團應當加強代表聯絡站建設,制定代表聯絡站工作規則,定期組織代表到聯絡站聯系接待選民,充分發揮代表聯絡站聯系群眾的重要渠道作用。

  二是充分保障代表履職。規定設區的市、縣(市、區)人大常委會應當加強信息化建設,開設鄉鎮人大工作網頁,建設網上代表聯絡站,推進代表履職服務網絡平臺的應用。

  三是切實加強代表培訓。要求鄉鎮人大主席團應當加強對鄉鎮人大代表、主席團成員以及工作人員的培訓,縣級以上人大常委會應當對培訓工作予以指導和支持。

  四是強化對代表履職的監督。要求鄉鎮人大代表自覺履行法定義務,進行履職情況登記,向原選區選民報告履職情況,接受選民對其履職情況的評議和監督。攝影 蔡榮章


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  黨和國家對加強鄉鎮人民代表大會工作和建設高度重視。2015年6月22日,中共中央轉發了《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》,對加強鄉鎮人大工作和建設作了明確要求,提出了許多新的重要舉措。2015年8月,全國人大常委會修改了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等相關法律,在加強鄉鎮人大建設方面作了許多新的規定。省委也高度重視中央文件和全國會議精神的貫徹落實,2015年11月17日下發了《中共浙江省委關于認真貫徹落實中央文件精神加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》,對加強鄉鎮人大工作和建設相關事項作了進一步明確要求。制定我省鄉鎮人大工作條例,是貫徹好中央和省委文件、執行好國家法律規定的迫切要求。

  在這一背景下,2016年省人大常委會將《浙江省鄉鎮人民代表大會工作條例》列入立法計劃一類項目,并于2016年1月成立立法起草小組,負責條例起草工作。5月召開的省第十二屆人大常委會第二十九次會議對條例草案進行了初審。立法過程中,起草小組對條例草案廣泛征求各方意見、深入開展立法調研、多次組織座談論證、反復進行研究修改,經過半年時間磨礪,條例最終通過。

 

 

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